گرچه يكي از مهمترين اهداف قوانین و مقررات، حمايت از توليد و كسب‌وكار است، اما در موارد بسياري از نظر فعالان اقتصادي و كارشناسان، محتواي برخي از قوانين و مصوبات و همچنين كثرت و تعدد آنها، بهعنوان مانعي بر انجام كسب‌وكار ارزیابی مي‌شود. در ایران، همچون بسیاری از کشورها، نهادهاي مقرراتگذار، بدون ارزيابي دقيق و كارشناسانه ضرورت‌ها و پيامدهاي يك قانون يا مقرره و همچنين بدون در نظر گرفتن زمان مناسب براي اصلاح يك قانون يا مقرره، اقدام به مقرراتگذاری می‌كنند و در نتیجه، تعداد و حجم قوانین به‌طور روزافزونی افزایش یابد. این روند منجر به پدیده «تورم قوانین و مقررات» شده که معضلی جدی برای نظام‌های قانونگذاری محسوب می‌شود.
در ماده (۷۶) «قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه... (۱۳۹۴-۱۳۹۰)» (مصوب 1389/10/15) ـ كه به‌موجب بند «ب» ماده (۱۲) «قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور» (مصوب 1395/11/10)، به حكمي دائمي تبديل شد ـ اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و كشاورزي ايران موظف شد با همكاري و حضور اتاق تعاون مركزي جمهوري اسلامي ايران و شوراي اصناف كشور، «نسبت به شناسايي قوانين، مقررات و بخشنامه‌هاي مخل توليد و سرمايه‌گذاري در ايران اقدام نمايد و با نظرخواهي مستمر از تشكل‌هاي توليدي و صادراتي سراسر كشور و بررسي و پردازش مشكلات و خواسته‌هاي آنها به‌طور مستمر گزارش‌ها و پيشنهادهايي را تهيه و به كميته‌اي متشكل از دو نفر از هر قوه به انتخاب رئيس آن قوه ارائه دهد». بدین ترتیب، طبق قانون، تکلیف مربوط در اين حوزه، براي اتاق‌ها در نظر گرفته شده و شناسايي «قوانين» مخل كسب‌وكار نيز علاوه بر شناسايي «مقررات» مخل بر عهده آنها نهاده شده است. البته باید به این نکته نیز توجه کرد که وظيفه نهادهاي بخش خصوصي و تعاوني، محدود به ارائه پيشنهاد (تدوين پيش‌نويس) به نهادهاي قانونگذار ـ مقرره‌گذار (مجلس و دولت) است. به عبارت دقیقتر، ابتكار تهيه پيش‌نويس در اختيار اتاق‌هاست و چنانكه پيش‌نويس اصلاح يا لغو قانون و مقرره‌اي، مبتني بر اصول مربوط تدوین شده باشد، اين اختيار بهعنوان ابزاري مهم و تأثيرگذار توسط بخش خصوصي قابل استفاده خواهد بود.
برخلاف آنچه در ظاهر به‌نظر می‌رسد، فرایند اجرایی زودبازده و فوری براي شناسايي و لغو قوانين، مقررات و رويه‌هاي دست‌وپاگير و مزاحم كسب‌وكار، دور از دسترس و غیرممکن است. برای نمونه، از جمله الزامات ضروري براي نيل به اين منظور، ارزيابي‌ها و سنجش‌هاي موشكافانه از طريق رويه‌ها و فرآيندهاي پرهزينه و پيچيده، پیش از تصویب، حین وضع و پس از تصویب هر قانون و مقرره است که این سازوکارها در نظام قانونگذاری ما غایب است. مسائل مهمی که باید به آنها پرداخته شود این است که كدام يك از مفاد قانوني و مقرراتي به‌جاي حمايت و تسهيل، به اختلال در كسب‌وكار منجر مي‌شوند و با چه سازوكار و از طريق چه نهادي بايد اين دسته از قوانين و مقررات را شناسايي كرده و حذف يا اصلاح آنها، را از مجلس و دولت مطالبه كرد و به‌طور کلی، الزامات شناسايي قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار، كدام‌اند؟ معيارهاي شناسايي يك قانون يا مقرره بهعنوان قانون يا مقرره مخل كسب‌وكار چيست؟ فرایند ارزيابي بار مقررات، چگونه مي‌تواند به فرايند شناسايي قوانين و مقررات مخل توليد و سرمايه‌گذاري كمك كند؟ علاوه بر این‌ها، كيفيت و كمّيت عملكرد نهادهاي مسئول در خصوص شناسايي قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار در ایران چگونه است و اینکه چه موانعي در شناسايي چنین مفاد قانونی یا مقرراتی براي نهادهاي نمايندگي‌كننده بخش خصوصي و ديگر نهادهاي مسئول وجود دارد؟ و در پایان، چه تدابيري را مي‌توان براي از ميان بردن موانع و کارآمدی و اثربخشی بیشتر این نهادها به‌كار گرفت؟
در كتاب «الزام شناسايي قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار» تلاش شده با تحلیل مفهومی و تبیین مبانی نظری، بررسي قوانين و مقررات مربوط و همچنين شرح و ارزیابی اقدامات نهادهاي ذي‌ربط در اين امر ـ در قالب چهار گروه نهادهاي بخش خصوصي (به‌ويژه اتاق‌ها)، انجمن‌هاي صنفي، دستگاه‌هاي دولتي، و نهادهاي متشكل از اعضاي عمومي و خصوصي (مانند هیأت مقرراتزدایی و بهبود محیط کسب‌وکار و شوراي گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی) به سؤالات مطرح‌شده پاسخ داده شود.
يافته‌هاي پژوهش انجام‌شده را مي‌توان به این شرح خلاصه كرد:
1. شناسايي و لغو قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار، فرايندي بسيار پيچيده و زمان‌بر و مستلزم تهيه سازوكارهاي نهادي است. اين پيچيدگي و ظرافت، سبب شده است در برخي از كشورهاي پيشرو در اين زمينه، دولت‌ها، خود ابتكار عمل و مسئوليت شناسايي قوانين و مقررات دست‌وپاگير را برعهده گيرند و بخش خصوصي، از طرق مختلف مانند نظرسنجی، بار اداري هر قانون و مقرره را براي كسب‌وكارها ارزيابي كرده و به نهادهای ذی‌ربط اعلان كند. براي نمونه در انگلستان، «وزارت كسب‌وكار، نوآوري و مهارت» براي اولين بار در سال 2011 به ارزيابي دقيق بيش از 21000 قانون و مقرره در حوزه كسب‌وكارها پرداخت. در يونان نيز پروژه مشتركي توسط دولت و سازمان همكاري اقتصادي و توسعه (OECD) براي محاسبه بارهاي اداري مقررات در حوزه‌هاي مختلف اجرا شد. نهادن تكليف شناسايي قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار برعهده اتاق ايران در قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب 1389/10/15) با ملاحظه به مشاركت طلبيدن بخش خصوصي در بهره‌گيري از مطالبات و نظرات فعالان اقتصادي در مقرراتگذاري صورت گرفت؛ اما به‌نحوي، باعث عدم توجه بایسته نهادهاي دولتي به اين مقوله شد.
۲. «مقررات‌زدايي» (Deregulation)، یکی از مؤلفه‌های «مقرراتگذاری» (Regulation) محسوب می‌شود. اين نكته متضمن آن است كه مقرراتگذاری، يك كل منسجم و بهعبارت ديگر، منظومه‌اي از مؤلفه‌هاي همگراست و باید در همه اجزای آن، رويكردي كل‌نگر و منسجم اتخاذ كرد که «سیاست مقرراتگذاری» خوانده شده است. مروری بر فرایند مقرراتزدایی انجام‌شده در کشورهای مختلف، نشانگر تنوع سیاستهای اِعمال‌شده و همگرایی سیاستهای متنوع در سطوح داخلي و خارجي است. برای مثال، در چین، شاخصترین مؤلفه در سالهای نخست اجرای سیاستهای بهبود محیط کسب‌وکار، تمرکز و توجه خاص به سرمایهگذاری خارجی، به‌ویژه از طریق وضع و اصلاح قوانین و مقررات در جهت تسهیل و تسریع سرمایهگذاری خارجی بوده است. بهعبارت دقیقتر، آنچه بهعنوان «مقرراتزدایی» در چین صورت گرفته، نه فقط ناظر به تسهیل صدور مجوزها، بلکه معطوف به سیاستها و رویههای متعددی راجع به اصلاح نظام قانونی و مقرراتی مربوط به محیط کسب‌وکار بوده است.
۳. آنچه در ايران در طول دهه گذشته محور قوانين و مقررات و رويه‌هاي مقررات‌زدايي قرار گرفته، جزئي از نظام مقررات‌زدايي است كه مي‌توان آن را «مجوززدايي» نام نهاد. مجوززدايي، صرفاً ناظر بر دغدغه تسهيل و صدور مجوزهاي كسب‌وكار براي فعالان اقتصادي است، نه مقررات‌زدايي به‌معناي مصطلح، يعني كاهش مداخله دولت در اقتصاد و توسعه مشاركت فعالانه و مؤثر بخش خصوصي در اقتصاد. برای نمونه، بررسي عملكرد وزارت امور اقتصادي و دارايي و همچنين وزارت صنعت، معدن و تجارت نشان مي‌دهد شناسايي قوانين و مقررات كسب‌وكار، صرفاً درخصوص مجوزها ـ البته به‌نحوی ناقص ـ صورت گرفته است.
۴. معیارها و ملاک‌هایی که باید برای مخل و دست‌وپاگیر بودن قوانین و مقررات مورد توجه قرار گیرند، برگرفته از معیارها و ملاک‌هایی هستند که برای قانونگذاری یا مقرراتگذاری خوب، تدوین و برشمرده شده‌اند. به این ترتیب که چنانکه ویژگی‌های قانون یا مقرره‌ای، منطبق با معیارهایی که برای یک قانون یا مقرره خوب و مناسب در نظر گرفته شده نباشد، آن قانون و مقرره بهعنوان عامل مخل کسب‌وکار شناسایی می‌شود. از سوی دیگر، معیارهایی که می‌توان برای قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایهگذاری در نظر گرفت، معیارهایی قابل تغییر و انتزاعی هستند که انطباق هر یک از قوانین و مقررات با آنها، نیازمند بررسی‌های عمیق مبتنی بر روش‌های میدانی و داده‌کاوی اقتصادی و تحلیل حقوقی است. در مجموع، مي‌توان معیارهای كلي و راهبردي زیر را برای شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌وکار به‌کار گرفت:
اول ـ ايجاد بار مقرراتی ـ اداری سنگین و بیش از حد
دوم ـ پیچیده‌ترکردن کسب‌وکار (ایجاد مانع در انجام کسب‌وکار)
سوم ـ تصویب بدون نظرخواهی از بخش خصوصی
چهارم ـ اصلاح مکرر و زودهنگام
پنجم ـ احتمال اجرا نشدن یا اجرای ناقص به‌دلیل برخوردار نبودن از ویژگی‌های شکلی و ماهوی یک قانون یا مقرره خوب
ششم ـ ایجاد یا توسعه انحصار
۵. شناسايي قوانين و مقررات مخل كسب‌وكار توسط بخش خصوصي از ابتداي سال 1390 تاكنون، به‌دليل فقدان الزامات و آمادگي‌هاي لازم، و ناهماهنگی‌های نهادی، با كندي بسيار صورت مي‌گيرد. اين فعاليت، مستلزم بررسي‌هاي دقيق كارشناسي و چنانكه در متن قانون (بند «ب» ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور) نيز تصريح شده، تهيه گزارش‌هايي در خصوص «قوانين و مصوبات و بخشنامه‌هاي مزاحم، خلاء قانوني، اجراي نادرست يا ناقص قوانين و همچنين پيشنهاد اصلاح قوانين و مقررات» توسط اتاق ايران با همكاري ديگر نهادهاي نمايندگي‌كننده بخش خصوصي است. بر اين اساس، اتاق ايران بايد با تجميع همه نهادهاي پژوهشي در ديگر اتاق‌ها و نهادهاي بخش خصوصي، گزارش‌هايي با كيفيت، مستدل و مستند در خصوص موضوعات پيش‌گفته تدوين كرده و دستوركارهايي پربار و مؤثر را براي نهادهايي مانند شوراي گفت‌وگو مهيا كند. بررسي و تصمیم‌‌گیری بر مبنای نتايج مطالعات انجام‌شده در شوراي گفت‌وگوست كه مي‌تواند مجلس يا دولت را براي لغو يك قانون يا مقرره مخل كسب‌وكار، مجاب كند.
۶. بررسي نتایج منتشر شده عملكرد اتاق‌هاي بازرگاني ايران، خراسان رضوي، كرمان و اصفهان كه به موضوع قوانين و مقررات مخل پرداخته‌اند، نشانگر آن است که به‌رغم تلاش‌هاي صورت‌گرفته، راهي طولاني تا تدوين و ارائه گزارش‌هاي پژوهشي نظام‌مند و باكيفيت در پيش‌روی نهادهای نمایندگی‌کننده بخش خصوصی، باقی است. شایان ذکر است تأسيس مركز پژوهش‌هاي اتاق ايران، گامي مهم در راستاي نظام‌مندي و هم‌افزايي نهادهاي پژوهشي بخش خصوصي براي اِعمال اثربخش تكليف مندرج در ماده (12) قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور محسوب مي‌شود. با اين‌حال، مروري بر گزارش‌هاي اتاق‌ها درباره موضوع مورد بحث نشان می‌دهد:
اول ـ در اغلب موارد، توصيه‌هاي اتاق‌ها، اجراي قانون و مقرره يا اصلاح موارد مخل كسب‌وكار است، نه لغو آنها.
دوم ـ در گزارش‌هاي اتاق‌ها، غلبه مقررات (مصوب قوه مجريه) بر قوانين بهعنوان عوامل مخل كسب‌وكار كاملاً آشكار است. اين امر، به‌دليل سروكارداشتن بيشتر فعالان اقتصادي با بخشنامهها و دستورالعمل‌هاي مقامات و نهادهاي قوه مجريه است كه كسب‌وكارها را به‌نحوي محسوس و فوري تحت تأثير قرار مي‌دهد، و از سوي ديگر، تبعيت از مقررات پرشمار و گسترده، براي بنگاه‌ها هزينه‌بر و وقت‌گير است. غلبه نظرات مبتني بر دست‌وپاگير بودن بيشتر مقررات نسبت به قوانين، همچنين ناشي از كم‌رنگ شدن روزافزون كارايي و قوت قانون در تمشيت محيط كسب‌وكار است.
سوم ـ در سالهای اخیر، مقررات مربوط به تجارت خارجی، به‌ویژه راجع به ارز، مشکلات بسیاری برای کسب‌وکارها به‌وجود آورده است؛ مقرراتی که به‌دلایل شرایط خاص کشور، با تعدد بسیار و اصلاح زودهنگام به تصویب مراجع مقرراتگذار می‌رسند و ملاحظاتی غیر از تسهیل و بهبود کسب‌وکار در تصویب آنها در اولویت قرار دارد.
چهارم ـ مقررات مربوط به تأمین اجتماعی و مالیات، در صدر مقرراتی است که در اغلب گزارش‌های اتاق‌ها بهعنوان مقررات مخل کسب‌وکار دانسته شده است. در گزارشی که در اتاق ایران درباره مشکلات بیمه‌ای کسب‌وکارها تدوین شده، اولین مسأله در این حوزه، «بخشنامه‌محوری» ذکر شده است؛ حجم این بخشنامهها به‌قدری زیاد است که نه تنها کارفرمایان تسلط کافی به آن ندارند، بلکه حتی کارشناسان سازمان تأمین اجتماعی نیز به همه این بخشنامهها مسلط نیستند. از طرف دیگر، تعدد بخشنامهها باعث شده کارشناسان مختلف به موارد متناقضی استناد کنند. همچنین تورم بخشنامهها و اصلاح مکرر و به‌تبع ابهام آنها، امکان دور زدن قوانین را افزایش داده و قانون را تفسیرپذیر کرده است.
۷. چنانكه گفته شد، نهادهاي دولتي براي شناسايي قوانين و مقررات دست‌وپاگير در طول سال‌هاي گذشته عملكرد قابل قبولي نداشته‌اند. اما از آن مهم‌تر، دستگاه‌هاي دولتي خود از طريق تصويب مقررات مكرر و پرتعداد، به شكل‌گيري پديده تورم مقررات دامن زده‌اند. از سوی دیگر، نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز از طریق ارائه طرح‌های پرشمار، همچنان بر حجم قوانین دامن می‌زنند. از آنجا كه لغو يا حتي اصلاح يك مقرره دست‌وپاگير، نيازمند طي فرايندي پيچيده و زمان‌بر است، مقرون‌به‌صرفه‌ترين و عملي‌ترين راهكار، اتخاذ رويكرد پيگيرانه در نهادهاي نمايندگي‌كننده بخش خصوصي نسبت به مقرراتگذاري است. اين رويكرد مي‌تواند از طريق ورود فعالانه بخش خصوصي به بررسي و ارزيابي طرح‌ها و لوايح و همچنين مشاركت در تهيه و تدوين پيش‌نويس آيين‌نامه‌ها و بخشنامهها، عملیاتی شود. نمونه اخیر قابل توجه، تأثیر مواجهه یک‌صدا، رسا و فراگیر بخش خصوصی در قانونگذاری، در فرایند تصویب «طرح نظام تنظیم مقررات خدمات فضای مجازی» (موسوم به طرح صیانت) است. طرح مذکور، بنا بر باور تقریباً همه تشکل‌ها و فعالان اقتصادی حوزه دیجیتال، به‌شدت بر کسب‌وکارهای عمدتاً خصوصی تأثیرگذار است؛ اما واکنش گسترده بخش خصوصی از طرق مختلف، یکی از دلایل به سرانجام نرسیدن تبدیل مفاد طرح مذکور به قانون ـ دستکم تا به امروز ـ بوده است.
۸. هر مقرره يا مصوبه‌اي كه توسط نهادها يا مقامات مقرراتگذار به تصويب مي‌رسد، علاوه بر امتيازات يا حمايت‌ها، حامل قيود و تكاليفي نيز براي كسب‌وكار و فعالان اقتصادي است. به هزينه‌هاي مختلف ناشي از اين قيود و تكاليف، «بار مقررات» گفته مي‌شود. یکی از وظایف اصلی قابل انجام توسط اتاق‌ها و نهادهای پژوهشی وابسته، ارزیابی بار مقررات ناشی از مقرراتگذاری‌های مکرر و متعدد است. با در نظر گرفتن دشواری‌های روش‌شناسی و فني ارزیابی بار مقررات، روش‌های توضیح داده‌شده در پژوهش صورت‌گرفته و تجربیات کشورهای پیش‌رو در این خصوص، می‌تواند برای آغاز جدی و تأثیرگذار فرایند ارزیابی بار اداری قوانین و مقررات تأثیرگذار بر محیط کسب‌وکار، مورد بهره‌‌برداري قرار گیرد. در دستوركار قرار دادن تدوين گزارش‌هاي ارزيابي قوانين و مقررات توسط اتاق‌ها، مي‌تواند نقطه عزيمت مناسبي براي ارزيابي بار مقررات در قوانين و مقررات جاري و در دست تدوين و تصويب باشد.
جهت دریافت فایل خلاصه معرفی این کتاب بر روی لینک انتهای صفحه کلیک نمایید.
