از طرف دبیرخانه شورای گفتگوی دولت و بخش خصوصی مطرح گردید که براساس ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید و برنامه هفتم پیشرفت، وزارت نفت از سال ۱۳۹۴ اختیار داشته که سالانه تا ۱۰۰ میلیارد دلار ارزی و ۵۰ همت ریالی قرارداد منعقد کند و برای افزایش ظرفیت تولید، پالایش، تزریق گاز، تولید برق و صرفهجویی انرژی از ظرفیت بخش خصوصی استفاده نماید، اما با وجود تصریح قانون، طی این سالها آییننامه و شیوه نامه منسجم و اجرایی برای جذب و بهکارگیری بخش خصوصی تدوین نشده و مشارکت واقعی نیز محدود مانده است. در برنامه هفتم، سهم بخش خصوصی در نفت باید تا پایان سال سوم به ۲ درصد و تا پایان برنامه به ۵ درصد برسد و در گاز نیز این ارقام دو برابر باشد، لذا دبیرخانه شورای گفتگو، کمیسیون انرژی، فدراسیون نفت ایران پیشنویس یک شیوهنامه پیشنهادی را تهیه کردهاند تا روند تعیین صلاحیت، انعقاد قراردادهای بدون انتقال مالکیت و استفاده از ظرفیت سرمایهگذاری نفت و گاز از محل حسابهای پیشبینیشده قانونی تسریع شود.
در ادامه اشاره گردید که ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم، وزارت نفت را برای مولدسازی ذخایر، توسعه میادین و اصلاح رابطه مالی با شرکت ملی نفت ایران موظف به انعقاد قراردادهای بلندمدت جداگانه برای میادین فعال (تبصره: قراردادهای پیشین تأییدشده توسط هیات عالی نظارت فقط برای تعیین سهم شرکت ملی نفت اصلاح میشوند) و نیز واگذاری توسعه و بهرهبرداری از سایر میادین (با اولویت مشترک و گازی) به بخشهای غیردولتی از طریق سازوکار رقابتی (بدون واگذاری مالکیت) کرده است؛ به طوری که تا پایان سال سوم اجرای قانون، حداقل ۲٪ تولید نفت و ۵٪ تولید گاز (برای گاز دوبرابر نفت) به شرکتهای غیردولتی واگذار شود. همچنین شورای اقتصاد در خرداد ۱۴۰۴ برای تسریع اجرای قراردادهای بالادستی و افزایش تولید نفت به ۴.۸ میلیون بشکه و گاز به ۱.۳۴۰ میلیون مترمکعب در روز، وزارت نفت را موظف کرد ظرف دو ماه پیشنهاد اصلاح شرایط عمومی قراردادها را ارائه دهد، اما با گذشت ۱۸ ماه از تصویب برنامه هفتم و ۶ ماه از مهلت وزارت نفت، آییننامه بند (ب) تدوین نشده است. در این راستا، مدل پیشنهادی برای مشارکت بخش خصوصی، نهادی و دولتی شامل اصولی چون حفظ حاکمیت دولت، شفافیت، اولویت سرمایهگذار خصوصی (در صورت انصراف خصوصی، ورود نهادیها فقط با مشارکت غیرغالب)، امکان بهرهمندی سرمایهگذار از مالکیت بخشی از تولید، استفاده از الگوهای قراردادی متنوع (IPC، مشارکت در تولید، BOT و...)، بازگشت سرمایه از محل افزایش تولید، مشوقهای اقتصادی، واگذاری حداکثر ظرف ۶ ماه، لزوم مشارکت با شرکتهای ایرانی E&P، نظارت وزارت نفت و شرکت ملی نفت، و حل اختلاف از طریق داوری، تدوین شده است. همچنین با توجه به خسارات جنگ رمضان به بخشی از تأسیسات نفت و گاز، لازم است تدابیری برای بازسازی و ورود خصوصی در نظر گرفته شود.
در این نشست فدراسیون صنعت نفت با تأکید بر نقش محوری آییننامه جدید در حوزه نفت و گاز، خواستار آن شد که متن مقررات بهگونهای تنظیم شود که بهجای تقویت نهادهای عمومی غیردولتی، امکان واقعی بهرهبرداری برای بخش خصوصی فراهم شود و جلسات کارشناسی نیز از ابتدا با مشارکت فعال ذینفعان خصوصی و دستگاههای دولتی برگزار شود. فدراسیون با اشاره به تجربههای گذشته در برنامههای توسعه و چالشهای ناشی از اجرا نشدن کامل سیاستها، اذعان داشت که هدف از این ابتکار، «اختراع چرخ از نو نیست» بلکه تصحیح سازوکارها، چابکسازی فرایندها و ایجاد توازن در دسترسی به میدانها و فرصتهای سرمایهگذاری است تا بخش خصوصی بتواند در فضای رقابتی و شفاف نقشآفرینی کند. در ادامه نیز تأکید شد که وزارت نفت، شرکت ملی نفت، وزارت اقتصاد و سازمان برنامه باید آییننامه را به شکلی بازنویسی کنند که هم منطق قانون حفظ شود و هم ظرفیتهای بخش خصوصی برای مشارکت در طرحهای بزرگ، بدون گرفتار شدن در انحصار یا تأخیرهای اداری، فعال شود.
در این نشست، با تأکید بر اهمیت مشارکت بخش غیردولتی در اجرای قانون برنامه هفتم تاکید شد که یکی از چالشهای اصلی بخش خصوصی در ارائه طرحهای توسعه میدان، اولویتدادن به شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی است، در حالیکه در شرایط فعلی کمبود نقدینگی و ناترازی انرژی، فعالکردن ظرفیت شرکتهای اکتشاف و تولید خصوصی میتواند به رقابتپذیری و تسریع توسعه، بهویژه در میادین گازی، کمک کند.
نماینده شرکت ملی نفت نیزاظهار داشت که چارچوب پیشنهادی باید هم دغدغههای بخش خصوصی واقعی و هم نگرانیهای مرتبط با فساد، رفتار سازمانی و نقش نهادهای حاکمیتی را پاسخ دهد و از تکرار چرخههای ناکارآمد گذشته جلوگیری کند.
در ادامه مادههای اصلی آییننامه بهصورت فشرده مرور شد: در ماده ۲ بر مالکیت دولتی مخازن، پذیرش ریسک سرمایهگذاری از سوی بخش خصوصی، شفافیت، رقابتپذیری و عدم تبعیض تأکید دارد؛ در ماده ۳ دامنه فعالیت را از طراحی و توسعه تا افزایش ضریب بازیافت و تأمین مالی پروژهها گسترش میدهد؛ در ماده ۴ الگوهای قراردادی مانند IPC، مشارکت در تولید، BOT، BOO و سایر مدلهای مورد تأیید وزارت نفت را برای جلب سرمایهگذاری خصوصی پیشبینی میکند؛ در ماده ۵ سازوکار بازپرداخت هزینهها و مشوقهای اقتصادی را متناسب با ریسک پروژه و با استناد به مصوبه شورای اقتصاد سال ۱۴۰۴ توضیح میدهد؛ و در ماده ۶، ضمن تعریف دقیقتر شرکتهای نهادی، میکوشد از غلبه بازیگران رانتی جلوگیری کرده و برای شرکتهای خصوصی اولویت قائل شود. در ادامه، او به مواد ۷ تا ۱۳ نیز اشاره میکند و از لزوم تعیین مهلتهای اجرایی، انتشار فهرست میادین مشمول، الزام مشارکت شرکتهای ایرانی و خارجی در قالب اکتشاف و تولید داخلی، تعیین سهم مشارکت بخش خصوصی تا ۲ درصد در سال سوم و ۵ درصد تا پایان برنامه (و در گاز دو برابر این اعداد)، و نیز پیشبینی ضمانت اجرا برای تأخیر یا ترک تکالیف قانونی سخن میگوید و در نهایت تأکید میکند که همه این موارد باید با حضور وزارت نفت، شرکت ملی نفت و تشکلهای تخصصی، دقیقتر بازنویسی و برای اجرا نهایی شوند
نماینده انجمن اکتشاف و تولید توضیح داد که در قراردادهای بالادستی، رانت بالا، نسبت بسیار بالای هزینه به درآمد، و عدم قطعیت شدید، باعث شده مدلهای قراردادی خاصی مانند IPC شکل بگیرد؛ بنابراین تصور سادهانگارانهای که واگذاری را صرفاً به معنای «۷۰ دولت، ۳۰ شرکت» میبیند، با واقعیت اجرایی این قراردادها سازگار نیست و عملاً میتواند کار را به بنبست ببرد. او همچنین آییننامه اجرایی پیشنهادی را بیش از حد کلی و حتی شبیه سیاستهای کلی برنامه توصیف میکند، و میگوید بهجای نوشتن آییننامههای متعدد، باید اختیارات شرکت ملی نفت و پاسخگویی آن در واگذاریها تقویت شود، از زحمتهای انجامشده برای IPC و شیوهنامههای تأمین مالی باید عبور کرد و به جای اختراع دوباره چرخ، بر اجرای واقعی، بازنگری در ماده ۱۰ و پیشبرد واگذاریهای مشخص و قابل عمل تمرکز کرد
در ادامه ، ایشان توضیح داد که در قانون تجارت میان بخش دولتی و خصوصی یک مرز روشن وجود دارد، اما در عمل یک «بخش خاکستری» یا نهادی هم شکل گرفته که از نظر حقوقی خصوصی محسوب میشود ولی در واقع توسط دولت اداره میشود؛ او میگوید بسیاری از شرکتهای خصولتی یا نهادی، با وجود ظاهر خصوصی، مدیران عامل و احکام انتصابشان از سوی دولت تعیین میشود و در حوزه بالادستی نفت نیز چنین شرکتهایی در رقابت با بخش خصوصی واقعی اولویت یافتهاند. وی با اشاره به مشارکت عمومی-خصوصی و ضرورت «بخش خصوصی واقعی»، تأکید میکند که اگر در واگذاری پروژهها اولویت قانونی و اجرایی به شرکتهای خصوصی واقعی داده نشود، بخش خصوصی واقعی در نفت همچنان کوچک و ناتوان میماند و با مطالبات انباشته از شرکت ملی نفت روبهرو میماند، بدون آنکه در صف اول واگذاریها قرار گیرد. او در ادامه از تداوم چرخهای سخن میگوید که شرکتهای وابسته به شرکت ملی نفت را بزرگتر کرده و در رتبهبندیها نیز اغلب همانها را در جایگاههای بالاتر نشان میدهد، در حالی که لازمه توسعه سرمایهگذاری در کشور آن است که سازوکار واگذاری پروژهها به بخش خصوصی واقعی الزامآور شود تا از همان نقطه آغاز، رشد و رقابت سالم شکل بگیرد
نماینده شرکت ملی نفت تأکید کرد که این آییننامه باید با دقتی بسیار بالا تدوین شود، زیرا بسیاری از مفاد آن یا پیشتر در مصوبات بالادستی، شورای اقتصاد و هیئت وزیران آمده یا اگر حتی یک کلمه در آن تغییر کند، ممکن است در مرحله اجرا به چالش بخورد. او با اشاره به تکلیف ماده ۱۵ برنامه هفتم درباره واگذاری ۲ تا ۵ درصد ظرفیت نفت و دو برابر آن در گاز، گفت شرکت ملی و دولت در سال گذشته نیز قراردادهای متعددی را در این چارچوب منعقد و اجرایی کردهاند، اما متن آییننامه نباید فقط از زاویه مشکلات دولت دیده شود، چون بخش خصوصی هم در اجرا با موانع جدی مواجه است. این سخنران با بیان نمونههایی از شرکتهای خصوصی کاملاً مستقل که حتی برای تأمین ۲ میلیون دلار در برخی پروژهها دچار مشکلاند و پروژههای چهارسالهشان به سال هشتم رسیده، خواستار آن شد که هم مشکلات ساختاری دولت و هم دشواریهای بخش خصوصی همزمان دیده شود و پیش از نهایی شدن مدل، آسیبشناسی دقیق و مستندی ارائه شود تا مشخص شود این الگو بر پایه چه نتایجی و چه مشکلاتی طراحی شده است
ایشان در ادامه بحث درباره ماده ۱۵ برنامه هفتم، هشدار داد که طراحی فعلی این بند ــ بهویژه در بخش ب ــ بهجای تقویت واقعی بخش خصوصی، میتواند به واگذاری تدریجی ذخایر و منافع ملی منجر شود، زیرا شرکت ملی نفت را وارد رقابتی میکند که در آن یا باید با پیمانکاران و سرمایهگذاران وابسته به خودش رقابت کند، یا در مرحله تولید و فروش نفت با محدودیتهای زیرساختی و نظارتی روبهرو شود. ایشان توضیح داد که در این مدل، شرکت خصوصیِ برنده میدان باید خودش نفت را بفروشد، در حالیکه شرکت ملی نفت بهدلیل برخورداری از بودجه، زیرساخت و ظرفیتهای حاکمیتی، عملاً مزیت بیشتری دارد و نتیجه نهایی ممکن است حذف بخشی از میادین از آمار و نظارت عمومی، ایجاد تعارض منافع، و تشدید وابستگی پروژهها به مجوزهای غیرشفاف باشد؛ از اینرو، وی خواستار اصلاح آییننامه، پیشبینی ضمانتهای صریح برای بازگشت سرمایه، تقویت صندوق بیمه بالادست و در عین حال حفظ پاسخگویی شرکت ملی نفت بهجای پاککردن صورتمسئله شد
دبیرخانه شورای گفتگو با اشاره به ظرفیت قانونی ارجاع آییننامه به هیئت وزیران، توضیح داد که هرچند میتوان از آییننامههای کلی یا الحاقیههای اصلاحی استفاده کرد، اما تجربههای مشابه نشان داده نسخههای عمومی در موضوعات تخصصی بهخوبی جواب نمیدهند و در مواردی مانند انرژیهای تجدیدپذیر نیز همین مشکل دیده شده است. او تأکید کرد که بخش خصوصی و دولت باید مراقب «نسخهنویسی عمومی» باشند.
در جمعبندی این بحث تأکید شد که مسئله اصلی، «باز کردن مسیر ورود واقعی بخش خصوصی» و اصلاح رفتار سازمانی است، نه صرفاً افزودن یک متن عمومی دیگر به آییننامهها. اگر قرار است این چارچوب به نتیجه برسد، باید از کلیگویی فاصله گرفت و یک نسخه تخصصی برای نفت و تأمین مالی نوشت؛ نسخهای که در آن استناد قانونی روشن باشد، نقش بخش خصوصی، دولت و نهادهای مرتبط دقیق مشخص شود و از نسخههای عمومی که در عمل گرهی باز نمیکنند پرهیز شود. بر همین اساس، پیشنهاد میشود یک کمیته تخصصی کوچکتر ظرف یکی دو هفته آینده تشکیل شود تا آییننامه بازنگری شود، مواد قانونی و ساختار اجرایی آن دوباره بررسی گردد و نسخه نهایی حداکثر ظرف ۱۵ روز برای طرح در شورای گفتوگوی بعدی آماده شود؛ بهگونهای که پس از تأیید در کمیته، بتوان آن را به صحن شورا برد و به مصوبه تبدیل کرد.
