نشست کارگروه تخصصی شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی با موضوع «بررسی میزان انطباق شاخص‌های تعدیل آحاد بهای پیمان با تغییرات واقعی هزینه اجرای پروژه‌های عمرانی و آثار نوسانات نرخ ارز و شرایط ناشی از جنگ بر پیمان‌های عمرانی»، به ارجاع از شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان مرکزی برگزار شد.
شاخص‌های تعدیل آحاد بهای پیمان، بر اساس ضوابط و دستورالعمل‌های سازمان برنامه‌وبودجه کشور، برای محاسبه تغییرات قیمت عوامل مؤثر در اجرای پیمان‌ها و تعدیل مبالغ پرداختی به پیمانکاران به کار می‌روند.
دستورالعمل نحوه تعدیل آحاد بهای پیمان‌ها، موضوع بخشنامه شماره ۱۷۳۰۷۳/۱۰۱ مورخ ۱۵ آذر ۱۳۸۲، از مبانی مقرراتی این سازوکار است.
با توجه به تغییرات قیمت مصالح ساختمانی، دستمزد، حمل‌ونقل، ماشین‌آلات و تجهیزات، انطباق شاخص‌های تعدیل با هزینه‌های واقعی و ابلاغ به‌موقع آن‌ها در حفظ تعادل اقتصادی قراردادها، تأمین نقدینگی پیمانکاران و استمرار اجرای طرح‌های عمرانی اهمیت دارد.
این ضرورت در شرایط نوسانات نرخ ارز و آثار ناشی از جنگ، به‌ویژه برای پیمان‌های فاقد تعدیل یا قراردادهایی که مشمول ضوابط جبران افزایش نرخ ارز نیستند، پررنگ‌تر شده است.
این موضوع پیش‌تر در نشست شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی استان مرکزی در ۶ تیر ۱۴۰۵ نیز مطرح شده و ضرورت پیگیری آن از مراجع ذی‌ربط ملی مورد تأکید قرار گرفته بود.
محورهای اصلی بررسی
در این نشست، میزان انطباق شاخص‌های تعدیل با تغییرات واقعی قیمت نهاده‌های عمرانی، منابع اطلاعاتی و روش محاسبه شاخص‌ها و تفاوت احتمالی قیمت مصالح در محل اجرای پروژه با قیمت‌های اعلامی بررسی شد.
همچنین تأخیر در ابلاغ شاخص‌های موقت و قطعی و آثار آن بر محاسبه مطالبات و نقدینگی پیمانکاران، از مسائل مورد توجه بود.
از دیگر محورهای جلسه، کفایت دستورالعمل‌های جبران آثار افزایش نرخ ارز در پیمان‌های ریالی فاقد تعدیل و نحوه مواجهه با پیامدهای شرایط جنگی، ازجمله اختلال در زنجیره تأمین، افزایش هزینه حمل‌ونقل و تأمین مصالح و تجهیزات و توقف یا کندی فعالیت کارگاه‌ها بود.
در این بخش، ضرورت بررسی مقررات موجود، ازجمله ماده ۴۳ شرایط عمومی پیمان درباره حوادث قهری، نیز مطرح شد.
به اعتقاد مطرح کنندگان موضوع، تداوم فاصله میان هزینه‌های واقعی و مبالغ قابل جبران از طریق تعدیل می‌تواند مشکلات نقدینگی پیمانکاران، اختلافات قراردادی و تأخیر در تکمیل پروژه‌های عمرانی را تشدید کند.
پیشنهادهای دبیرخانه برای اصلاح سازوکار تعدیل
دبیرخانه شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی برای رفع مشکلات موجود، پنج محور پیشنهادی را مطرح کرده است:
- تسریع در ابلاغ شاخص‌ها: سازمان برنامه‌وبودجه کشور امکان ابلاغ شاخص‌های موقت هر فصل حداکثر تا پایان ماه بعد از پایان فصل و اعلام شاخص‌های قطعی در کوتاه‌ترین زمان ممکن را بررسی کند.
- بازنگری در روش محاسبه: شاخص‌های تعدیل با اتکا به اطلاعات مستند قیمت مصالح، تجهیزات، دستمزد و سایر هزینه‌های اجرای پروژه‌ها و با مشارکت تشکل‌های پیمانکاری بازبینی شوند.
امکان لحاظ کردن تفاوت قیمت نهاده‌ها در مناطق مختلف نیز بررسی شود.
- بررسی تعدیل با فواصل کوتاه‌تر: امکان استفاده از شاخص‌های تعدیل ماهانه در شرایط نوسانات شدید و مستمر قیمت‌ها ارزیابی شود تا فاصله زمانی میان افزایش هزینه‌ها و محاسبه تعدیل کاهش یابد.
- تعیین تکلیف پیمان‌های متأثر از نوسانات ارز: دامنه شمول و شرایط اجرای دستورالعمل‌های جبران افزایش نرخ ارز، ازجمله بخشنامه شماره ۱۴۰۳/۶۶۱۰۸۰/۱۴۰۳ مورخ ۱۵ اسفند ۱۴۰۳، بررسی و ضرورت تدوین ضوابط تکمیلی برای قراردادهای خارج از شمول مشخص شود.
-بررسی جداگانه آثار شرایط جنگی: هزینه‌های قابل‌اثبات ناشی از افزایش قیمت مصالح و تجهیزات، اختلال در تأمین و توقف یا کندی اجرای پروژه‌ها، با توجه به مفاد قراردادها و مقررات مربوط، ازجمله ماده ۴۳ شرایط عمومی پیمان، بررسی و ضرورت تدوین ضوابط ویژه برای پیمان‌های متأثر ارزیابی شود.
اختلاف فاحش شاخص‌های تعدیل با هزینه‌های واقعی
در این نشست، نماینده انجمن پیمانکاران با اشاره به اختلاف قابل‌توجه میان ضرایب علی‌الحساب اعلامی سازمان برنامه‌وبودجه و هزینه‌های واقعی اجرای پروژه‌ها گفت: بر اساس بررسی‌های انجام‌شده، این اختلاف در برخی رشته‌ها به بیش از ۸۰ درصد می‌رسد و پیمانکاران را با تنگنای مالی و پروژه‌ها را با مشکل در اجرا مواجه می‌کند.
او افزود: تعدیل قراردادها باید بر مبنای واقعیت‌های بازار محاسبه شود، نه نرخ تورم مصرف‌کننده.
همچنین لازم است سازمان برنامه‌وبودجه مستندات و روش محاسبه شاخص‌ها را بطور شفاف منتشر کند تا مشخص شود چگونه نرخ عوامل مؤثر بر هزینه‌ها به ضرایب تعدیل تبدیل می‌شود؛ چراکه به گفته او، اختلاف نرخ عوامل هزینه‌ای مورد محاسبه بخش خصوصی و سازمان برنامه چندان زیاد نیست، اما خروجی نهایی تفاوت چشمگیری دارد.
این نماینده با تأکید بر ناکارآمدی دستورالعمل‌های فعلی در شرایط خاص اقتصادی گفت: کاهش تخصیص اعتبارات در طول زمان، فاصله میان هزینه‌های واقعی و تعدیل پرداختی را بیشتر کرده و چشم‌انداز تکمیل پروژه‌ها را مبهم ساخته است.
اصلاح شاخص‌ها و نزدیک شدن آن‌ها به واقعیت هزینه‌ها، برای حفظ توان پیمانکاران و تداوم اجرای زیرساخت‌های کشور ضروری است.
نماینده کانون پیمانکاران کشور نیز با اشاره به نتایج بررسی‌های کارشناسی گفت: انحراف شاخص‌های تعدیل در بخش ابنیه ۹۳ درصد برآورد شده و حتی پس از اعمال اصلاحات موردنظر نظام فنی و اجرایی، این رقم به کمتر از ۵۰ درصد نرسیده است.
تشکل‌های خصوصی قیمت نمی‌دهند
پس از توضیحات نمایندگان تشکل‌های پیمانکاری، نازک‌کار، نماینده سازمان برنامه‌وبودجه نیز با تأکید بر اینکه تعدیل هزینه‌های پیمانکاران سود نیست، گفت: تعدیل درواقع به‌روزرسانی هزینه‌هاست و حتی ممکن است کمتر از میزان واقعی افزایش هزینه‌ها باشد.
به گفته او، شاخص‌های تعدیل ماهیتی گذشته‌نگر دارند و بر اساس تغییرات قیمت‌ها در دوره‌های گذشته محاسبه می‌شوند.
او افزود: سازمان برنامه‌وبودجه با توجه به شرایط اقتصادی کشور، در سال گذشته تلاش کرد شاخص‌های موقت را به‌صورت فصلی ابلاغ کند و این روند در چهار دوره متوالی ادامه یافت؛ بااین‌حال، چالش اصلی همچنان تدوین و ابلاغ شاخص‌های قطعی است.
نماینده سازمان برنامه‌وبودجه، نبود نماینده واحد از سوی تشکل‌های بخش خصوصی و ناهماهنگی در ارائه اطلاعات قیمتی را از مشکلات اصلی این فرایند دانست و گفت: سازمان برای دریافت قیمت‌ها از تولیدکنندگان و تشکل‌های صنفی پیگیری می‌کند، اما همکاری‌ها در بسیاری از موارد مستمر نیست و اطلاعات دریافتی نیز از انسجام کافی برخوردار نیست.
نازک‌کار با اشاره به مشکلات تدوین فهرست‌بهای سال گذشته افزود: برای تهیه این فهرست به حدود ۱۲ هزار قیمت نیاز داشتیم، اما به دلیل توقف فعالیت برخی کارخانه‌ها و پاسخ‌گو نبودن تولیدکنندگان، اطلاعات لازم به دست نیامد و سازمان ترجیح داد فهرست‌بها را باوجود خطاهای متعدد ابلاغ نکند.
او با بیان اینکه اکنون برای هر فصل حدود ۵۵۰ شاخص تعدیل ابلاغ می‌شود، اظهار کرد: نوسان قیمت برخی اقلام به بیش از ۲۰۰ تا ۳۰۰ درصد می‌رسد؛ بنابراین، نمی‌توان برای همه اقلام یک نرخ یکسان در نظر گرفت و لازم است شاخص‌ها متناسب با تغییرات قیمت هر گروه از کالاها تعیین شوند.
نازک‌کار از آغاز مطالعات سازمان برنامه‌وبودجه برای اصلاح شیوه تدوین و ابلاغ شاخص‌های تعدیل خبر داد و گفت: این مطالعات شامل بررسی تجربه کشورهای دیگر و تحلیل داده‌های بازار با همکاری رصدخانه اجتماعی است تا زمینه طراحی سازوکاری شفاف‌تر برای تعیین شاخص‌ها فراهم شود.
او در پایان از تشکل‌های بخش خصوصی خواست نمایندگان ثابت خود را معرفی کنند و اطلاعات قیمتی را به‌صورت مستمر در اختیار سازمان قرار دهند و افزود: تعدیل بر اساس میزان رشد قیمت‌ها محاسبه می‌شود و دسترسی به اطلاعات دوره‌های متوالی ضروری است؛ ازاین‌رو، نبود اطلاعات یک دوره می‌تواند محاسبات دوره بعد را نیز با مشکل مواجه کند.
ضرورت شفاف‌سازی سازوکار تعدیل قراردادهای عمرانی
در ادامه، دباغ، نماینده شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی، صنفی و حرفه‌ای کشور، با تأکید بر ضرورت اصل شفاف‌سازی سازوکار تعدیل قراردادهای عمرانی گفت: بخشنامه فعلی تعدیل مصوب سال ۱۳۸۲ است و با گذشت بیش از دو دهه، دیگر پاسخ‌گوی شرایط اقتصادی و حجم شاخص‌های موردنیاز پروژه‌ها نیست.
او افزود: تأخیر در ابلاغ شاخص‌ها و خطا در محاسبه آن‌ها می‌تواند تعادل اقتصادی قراردادها را برهم بزند، پیمانکاران را با زیان مواجه کند و حتی تکمیل پروژه‌هایی را که منابع مالی دارند، به تأخیر بیندازد.
تعدیل علاوه بر حفظ تعادل قراردادها، بر اعتماد میان بخش خصوصی و حاکمیت و پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد نیز تأثیر دارد.
دباغ با اشاره به پیشنهادهای بخش خصوصی گفت: لازم است شاخص‌های موقت به‌صورت خودکار و بر اساس داده‌های معتبر قیمتی تعیین شوند و شاخص‌های قطعی نیز در فواصل زمانی مشخص، ترجیحاً هر سه ماه یک‌بار، ابلاغ شوند.
در کنار اصلاح زمان‌بندی، بازنگری اساسی در روش محاسبه شاخص‌ها ضروری است.
او با تأکید بر ضرورت مشارکت تشکل‌ها در اصلاح بخشنامه افزود: همکاری بخش خصوصی و سازمان برنامه‌وبودجه نباید به دریافت مقطعی قیمت‌ها و نظرسنجی محدود شود، بلکه باید سازوکاری مشخص با تعیین وظایف، زمان‌بندی و مسئولیت‌های طرفین ایجاد شود.
در همین راستا، شورای هماهنگی تشکل‌ها تدوین تفاهم‌نامه‌ای برای سامان‌دهی همکاری با سازمان برنامه‌وبودجه را پیگیری می‌کند.
نماینده شورای هماهنگی تشکل‌های مهندسی، صنفی و حرفه‌ای کشور در پایان گفت: بازنگری بخشنامه تعدیل باید با مشارکت بخش خصوصی، سازمان برنامه‌وبودجه و دستگاه‌های اجرایی انجام شود و در تدوین سازوکار جدید نیز می‌توان از ظرفیت تحلیل داده‌ها، داده‌کاوی و هوش مصنوعی برای افزایش دقت محاسبات و بهبود فرایند تعیین شاخص‌ها استفاده کرد.
تأثیر محدودیت‌های منابع مالی دولت بر شاخص تعدیل
محمد حلوایی رئیس انجمن اپک، با تأکید بر ضرورت نگاه بلندمدت به پروژه‌های عمرانی گفت: کاهش سهم درآمدهای ارزی و نفتی در بودجه دولت طی سال‌های اخیر، توان تأمین مالی طرح‌های عمرانی را تحت تأثیر قرار داده است.
بنابراین، برای تحلیل مسائل این حوزه باید محدودیت‌های منابع مالی دولت را نیز در نظر گرفت.
او افزود: تصمیم‌گیری درباره طرح‌های عمرانی نباید صرفاً بر اساس ملاحظات کوتاه‌مدت انجام شود، بلکه لازم است آثار تصمیم‌ها در افق ۲۵ تا ۳۰ ساله و با توجه به توسعه پایدار و منافع نسل‌های آینده بررسی شود.
هرچه اطلاعات دقیق‌تر و نگاه به مسائل کلان‌تر باشد، امکان اتخاذ تصمیم‌های مؤثرتر فراهم می‌شود.
حلوایی با اشاره به تجربه کشورهای دیگر در تعامل دولت و بخش خصوصی گفت: ایجاد سازوکارهایی مانند «میز مشترک کسب‌وکار» با حضور نمایندگان دولت و فعالان اقتصادی می‌تواند به تدوین پیشنهادهای کارشناسی برای اصلاح قوانین و مقررات کمک کند.
به گفته او، این ساختار باید به‌صورت مستمر فعالیت کند تا تصمیم‌سازی‌ها از گفت‌وگوهای مقطعی و نظرات فردی فراتر برود و بر پایه بررسی کارشناسی و شناخت دقیق مسائل انجام شود.
اصلاح نظام فنی و اجرایی ضروری است
نایب‌رئیس کمیسیون صنعت احداث اتاق تبریز با انتقاد از ناکارآمدی نظام فنی و اجرایی کشور گفت: این نظام باوجود قدمت حدود نیم‌قرنی، نتوانسته پاسخ‌گوی نیازهای کشور باشد و وجود حدود ۷۰ هزار پروژه نیمه‌تمام، یکی از نشانه‌های این ناکارآمدی است.
او افزود: در حوزه تأمین مالی، با جایگزینی پرداخت نقدی با تعهدات از طریق اسناد خزانه اسلامی و همچنین در زمینه پوشش ریسک افزایش قیمت‌ها، مشکلاتی ایجاد شده است.
در شرایطی که قیمت آهن‌آلات طی ۱۴ ماه گذشته به‌طور متوسط هر ماه ۲۵ درصد افزایش یافته، اجرای قراردادهای فاقد تعدیل عملاً دشوار و گاه ناممکن است.
این فعال حوزه صنعت احداث تأکید کرد: موضوع اصلاح شاخص‌های تعدیل صرفاً به منافع پیمانکاران و بخش خصوصی محدود نیست، بلکه منافع ملی و تداوم پروژه‌های عمرانی را تحت تأثیر قرار می‌دهد.
زیرساخت‌هایی مانند آب، برق، گاز، اینترنت و راه‌آهن از نیازهای اساسی کشور هستند و رکود طرح‌های عمرانی می‌تواند توسعه این بخش‌ها را با مشکل مواجه کند.
او با اشاره به ضرورت پرهیز از سیاسی شدن موضوع شاخص‌های تعدیل گفت: به نظر می‌رسد مشکل اصلی بیش از آنکه به میزان انحراف شاخص‌ها مربوط باشد، به مرحله ابلاغ آن‌ها بازمی‌گردد؛ زیرا ملاحظات روانی و سیاسی مرتبط با تأثیر اعداد بر نرخ تورم می‌تواند مانع اعلام به‌موقع و واقعی شاخص‌ها شود.
نایب‌رئیس کمیسیون صنعت احداث اتاق تبریز همچنین بر ضرورت اصلاح فهرست‌بهای رشته‌های مختلف تأکید کرد و افزود: اگر قیمت مصالح، نیروی انسانی، ماشین‌آلات و سایر عوامل اجرایی از ابتدا به‌صورت جداگانه در فهرست‌بها لحاظ شوند، می‌توان برای محاسبه تغییرات قیمت هر بخش از منابع مستقل استفاده کرد و دقت تعیین شاخص‌های تعدیل را افزایش داد.
ابلاغ شاخص‌های تعدیل، تسریع شود
نماینده انجمن پیمانکاران با تأکید بر ضرورت تسریع در ابلاغ شاخص‌های تعدیل گفت: در گذشته، با توجه به پایین‌تر بودن نرخ تورم، تأخیر در ابلاغ شاخص‌ها قابل‌تحمل‌تر بود، اما اکنون حتی خطای ۱۵ درصدی در محاسبات می‌تواند اختلاف قابل‌توجهی در هزینه‌های پیمانکاران ایجاد کند.
او افزود: اطلاعات ثبت‌شده در سامانه‌های دولتی، ازجمله سامانه سازمان امور مالیاتی که جزئیات خریدها در آن ثبت می‌شود، می‌تواند برای استخراج قیمت واقعی مصالح و نهاده‌های ساختمانی مورد استفاده قرار گیرد.
ثبت مشخصاتی مانند نوع، اندازه، کارخانه تولیدکننده و قیمت خرید مصالح، امکان دسترسی به داده‌های دقیق‌تر را فراهم می‌کند.
نماینده انجمن پیمانکاران با اشاره به افزایش هزینه نیروی انسانی پس از خروج شمار زیادی از کارگران افغانستانی از ایران گفت: در این شرایط، دستمزدها در برخی رشته‌های کاری به‌شدت افزایش یافت، اما شاخص‌های تعدیل متناسب با این تغییرات اصلاح نشدند.
به گفته او، استفاده از هوش مصنوعی برای جمع‌آوری و پردازش داده‌ها می‌تواند به محاسبه دقیق‌تر و به‌روزتر شاخص‌های تعدیل کمک کند.
ناکافی بودن ساختار فعلی نظام فنی و اجرایی
امیری، نماینده وزارت راه و شهرسازی، با اشاره به تجربه اجرای طرح نهضت ملی مسکن گفت: از سال ۱۳۹۸ تاکنون، تعهد ساخت حدود ۸۰۰ هزار واحد مسکونی ایجاد شده است، اما افزایش هزینه‌های ساخت و نبود سازوکار مشخص تعدیل در قراردادها، اعتراض پیمانکاران و متقاضیان را به دنبال داشته است.
او افزود: باوجود افزایش تسهیلات بانکی از ۱۰۰ میلیون تومان در سال نخست به ۸۵۰ میلیون تومان، سهم تسهیلات در هزینه تمام‌شده مسکن کاهش یافته و فشار مالی بیشتری به متقاضیان وارد شده است.
افزایش هزینه‌ها و شرایط اقتصادی نیز بر این فشار افزوده و درنهایت، ضرورت بررسی راهکارهای جبرانی را مطرح کرده است.
امیری با تأکید بر ناکافی بودن ساختار فعلی نظام فنی و اجرایی گفت: با افزایش تعداد ذی‌نفعان پروژه‌ها، ازجمله بانک‌ها، دیگر نمی‌توان با شیوه‌های سنتی قراردادی نیازهای بخش ساخت‌وساز را برطرف کرد و باید به سمت قراردادهای متناسب با این پیچیدگی‌ها، ازجمله قراردادهای طرح و ساخت، حرکت کرد.
او همچنین با اشاره به محقق نشدن اهداف صنعتی سازی در ساخت‌وساز کشور افزود: باوجود تأکید بر صنعتی سازی برای کاهش هزینه‌ها، بخش عمده ساخت‌وساز همچنان به شیوه سنتی انجام می‌شود و نظام فنی و اجرایی موجود نیز پاسخ‌گوی نیازهای امروز کشور نیست.
لزوم تبادل اطلاعات میان سازمان برنامه و سازمان مالیاتی
نماینده وزارت صمت با تأکید بر ضرورت شفافیت در تعیین قیمت‌ها گفت: با تبادل اطلاعات میان سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان امور مالیاتی می‌توان به داده‌های دقیق‌تر و به‌روزتری از قیمت‌ها دست یافت و زمینه اصلاح شاخص‌ها را فراهم کرد.
او افزود: شفافیت اطلاعات و دسترسی به داده‌های معتبر، نقش مهمی در بهبود تصمیم‌گیری‌های اقتصادی و کاهش آثار تورم ساختاری دارد.
جمع‌بندی نشست توسط رئیس دبیرخانه شورای گفت‌وگو
در جمع‌بندی نشست، محمد اسکندری، رئیس دبیرخانه شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، با تأکید بر ضرورت اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور گفت: ضرورت تسریع در ابلاغ شاخص‌های تعدیل، ناهماهنگی در قیمت گیری، ضعف مشارکت بخش خصوصی با دولت و ناکارآمدی چارچوب‌های قدیمی، از عوامل اصلی مشکلات موجود است.
به گفته او، اصلاح این وضعیت مستلزم شفاف‌سازی روش محاسبه شاخص‌ها، استفاده از داده‌های به‌روز و بهره‌گیری از ظرفیت سامانه‌های مالیاتی و فناوری‌های جدید است.
او افزود: در کوتاه‌مدت باید ابلاغ شاخص‌های تعدیل تسریع شود و در بلندمدت، بخشنامه مربوط با مشارکت مؤثر و سازمان‌یافته بخش خصوصی بازنگری شود.
برای این منظور، تشکل‌های پیمانکاری باید با هماهنگی بیشتر، پیشنهادهای مشخص خود را درباره اصلاح بندهای بخشنامه، دلایل تغییرات و راهکارهای پیشنهادی تدوین و از طریق شورای گفت‌وگو پیگیری کنند.
اسکندری همچنین بر ضرورت ایجاد سازوکاری پایدار برای مشارکت دولت و بخش خصوصی تأکید کرد و گفت: می‌توان بخشی از فرایند جمع‌آوری اطلاعات و محاسبه شاخص‌ها را با تعیین چارچوب‌های نظارتی مشخص به بخش خصوصی سپرد.
به گفته او، بازنگری در شیوه تأمین مالی پروژه‌ها، پوشش ریسک پیمانکاران و نحوه تعدیل قیمت‌ها نیز باید در اصلاح نظام فنی و اجرایی مورد توجه قرار گیرد.