نشست کارگروه تخصصی شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی با موضوع بررسی پیشنهاد اصلاح ماده (۱۰) آییننامه اجرایی ارزیابی کیفی مناقصهگران، مطرح شده از سوی انجمن صنفی کارفرمایی شرکتهای مهندسی و پیمانکاری صنعت نفت، گاز و پتروشیمی (اپک)، برگزار شد.
غیبت نماینده سازمان برنامهوبودجه در این نشست، یکی از مواردی بود که از همان ابتدا مورد انتقاد حاضران قرار گرفت؛ چراکه این سازمان نقش مهم و مؤثری در تصویب نهایی و اجرای مصوبات شورای گفتوگو دارد.
طبق اعلام انجمن صنفی کارفرمایی شرکتهای مهندسی و پیمانکاری صنعت نفت، گاز و پتروشیمی (اپک)، بررسی تجربه اجرای آییننامه اجرایی ارزیابی کیفی مناقصهگران بیانگر آن است که باوجود آمادگی نسبی متقاضیان برای تشکیل و کیفیت فهرست کوتاه مناقصهگران، ظرفیتهای موجود میان شرکتهای بخش خصوصی واقعی به نحو مطلوب مورد بهرهبرداری قرار نمیگیرد و استمرار این وضعیت، علاوه بر کاهش انگیزه سرمایهگذاری و توسعه ظرفیتهای بخش خصوصی، میتواند از تحقق اهداف کامل قانون برگزاری مناقصات در زمینه افزایش کیفیت اجرای پروژهها، ارتقای بهرهوری، تقویت رقابت سالم و استفاده بهینه از منابع عمومی جلوگیری کند.
در گزارش این انجمن آمده است: در سالهای اخیر، در کنار شرکتهای خصوصی واقعی، اشخاص حقوقی وابسته به نهادهای عمومی و نیمهدولتی نیز در ساختار فعالیت پیمانکاری کشور حضور داشتهاند.
اگرچه این شرکتها دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند و از نظر ظاهری خصوصی تلقی میشوند، اما وابستگی آنها به دستگاههای عمومی یا نیمهدولتی موجب میشود در عمل از مزیتهای اطلاعاتی، مالی، اداری و شبکهای برخوردار باشند.
این وضعیت بهنوبه خود، شرایط رقابت را تا حدودی نامتوازن ساخته و زمینهساز محدودیت بیشتر برای شرکتهای خصوصی واقعی و نوپا در فرآیند ارزیابی کیفی مناقصهگران میشود.
پیشنهاد ارائه شده از سوی انجمن اپک، درصدد ایجاد هیچگونه محدودیت غیرموجه در رقابت، نقض حقوق اشخاص یا تغییر در نظام ارزیابی صلاحیت مناقصهگران نیست، بلکه صرفاً با هدف بهرهگیری مؤثرتر از ظرفیت شرکتهای بخش خصوصی واقعی، در مواردی که تعداد کافی از این شرکتها پس از ارزیابی کیفی واجد شرایط شناخته میشوند، اصلاح محدودی را در فرآیند تشکیل فهرست کوتاه مناقصهگران پیشنهاد میکند.
بهزعم ارائهکنندگان پیشنهاد، اجرای این اصلاح، ضمن حفظ اصول شفافیت، سلامت اداری، رقابت سالم و برابری فرصتها، میتواند موجب افزایش انگیزه سرمایهگذاری، تقویت توان فنی و مهندسی کشور، ارتقای کیفیت اجرای پروژهها، افزایش بهرهوری سرمایهگذاریهای عمومی و توسعه توان رقابتپذیری اقتصاد ملی شود.
پیشنهاد اصلاح ماده ۱۰ آییننامه
در گزارش انجمن اپک؛ بهمنظور تحقق اهداف فوق، پیشنهاد شده است بند زیر به ماده ۱۰ آییننامه ارزیابی کیفی مناقصهگران الحاق شود:
بند (ث): هرگاه در فرآیند ارزیابی کیفی موضوع این ماده، حداقل پنج شرکت، خارج از مصادیق اشخاص حقوقی موضوع بند ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، واجد صلاحیت در کارهای پیمانکاری موضوع جزء (۱) بند (الف)، یا حداقل سه شرکت خارج از مصادیق اشخاص حقوقی موضوع بند ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی واجد صلاحیت در سایر مناقصات موضوع جزء (۲) بند (الف) احراز شوند، دستگاه مناقصهگذار مکلف است فهرست کوتاه مناقصهگران را از میان همان شرکتهای بخش خصوصی واقعی تنظیم کرده و دعوت به ارائه پیشنهاد فنی و مالی را صرفاً برای آنان ارسال کند.
در این پیشنهاد آمده است پروژههای دارای طبقهبندی امنیتی، دفاعی و سایر مواردی که بهموجب قوانین خاص تعیین میشوند، از شمول این بند مستثنا خواهند بود.
انجمن صنفی کارفرمایی شرکتهای مهندسی و پیمانکاری صنعت نفت، گاز و پتروشیمی (اپک) انتظار دارد انجام این اصلاح، ضمن حفظ چارچوبهای قانونی حاکم بر نظام برگزاری مناقصات، آثاری ازجمله بهرهگیری مؤثرتر از ظرفیت شرکتهای بخش خصوصی واقعی در اجرای پروژههای عمرانی و زیربنایی، ارتقای کیفیت رقابت و افزایش کارایی نظام ارزیابی کیفی مناقصهگران، افزایش بهرهوری سرمایهگذاریهای عمومی، تقویت انگیزه سرمایهگذاری و توسعه توان فنی و مهندسی بخش خصوصی، ارتقای کیفیت و سرعت اجرای پروژهها و توسعه توان رقابتپذیری صنعت احداث و خدمات فنی و مهندسی کشور را به دنبال داشته باشد.
تأکید اپک بر تقویت حضور بخش خصوصی
محمد حلوایی، رئیس انجمن اپک، در تبیین پیشنهاد ارائه شده، گفت: این موضوع از جایی شروع شد که در اصل ۴۴ بر رشد و تقویت بخش خصوصی تأکید شده و بر خصوصیسازی و خروج شرکتهای دولتی و عمومی از حوزههایی که بخش خصوصی در آنها حضور دارد، تأکید شده است.
او ادامه داد: در بندهای یک و دو ماده ۶ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ تعریفی از اشخاص حقوقی ارائه شده و در بند بعد نیز درباره میزان تسخیر بازار در حوزههای تجارت، خدمات، تولید و سایر بخشها محدودیتهایی در نظر گرفته شده است، اما این الزام قانونی در بسیاری از بازارها عملیاتی نشده و مصادیق آن بهویژه در صنعت احداث مشهود است.
برای مثال، در صنعت نفت بیش از ۹۰ درصد پروژهها به بخشهای غیرخصوصی واگذار میشود.
در ادامه، پس از قرائت پیشنهاد انجمن اپک برای اصلاح ماده ۱۰ آییننامه اجرایی ارزیابی کیفی مناقصهگران و اظهارات رئیس انجمن، حاضران در نشست، اعم از نمایندگان دستگاههای دولتی و حاکمیتی و فعالان بخش خصوصی، دیدگاهها، پیشنهادها و نکات خود را مطرح کردند.
چالش احراز بخش خصوصی واقعی
تعریف بنگاهی که به آن خصوصی یا غیرخصوصی اطلاق میشود، یکی از موارد مورد اشاره حاضران بود؛ چراکه بسیاری از بنگاهها در ظاهر خصوصی هستند، اما مالکیت و مدیریت آنها غیرخصوصی است و در عمل، بهواسطه مالکیتهای تودرتو، ماهیتی غیرخصوصی دارند.
موضوع دیگر، ضمانت اجرای قوانین بود؛ به این معنا که اگر همانند شرایط فعلی، دو شرکت خصوصی و غیرخصوصی در یک مناقصه حضور داشته باشند و شرکت خصوصی انتخاب نشود، چه تضمینی برای اجرای قانون اصلاحی جدید وجود خواهد داشت.
همچنین در نشست مطرح شد که در ایران، بهواسطه اینکه کارفرمای اصلی دولت است، کسبوکارهای خصوصی شاهد رقابت با شرایط برابر نیستند و در شرایطی که سبد پروژهها محدود است، پروژههای مناقصه بهراحتی به شرکتهای غیرخصوصی دارای ارتباطات میرسد.
این در حالی است که به گفته حاضران، شرکتهای غیرخصوصی هم از نظر هزینه و هم از منظر زمان به تعهدات پایبند نیستند و قراردادها در صورت نیاز از نظر هزینه و زمان تعدیل میشوند.
نماینده وزارت نفت نیز در این نشست مسئله تعریف بخش خصوصی واقعی را مهم دانست و گفت: اگر بتوان در قوانین چنین تعریفی پیدا کرد، مشکل بعدی نحوه شناسایی و احراز این بخش خصوصی است.
بهعنوان نمونه، مصوبه هیأت وزیران میگوید شرکتهایی که بیش از ۵۰ درصد به مناقصهگذار وابسته هستند، نمیتوانند در مناقصات محدود شرکت کنند؛ در ظاهر این قانون ساده است، اما در عمل تشخیص این شرکتها در لایههای مختلف شرکتها آسان نیست.
او ادامه داد: تا وقتی تعریف و نحوه شناسایی و احراز مشخص نشود، اجرای مابقی قوانین سخت است.
مسئله بعدی این است که ظرفیت خوبی در حوزه شرکتهای دولتی و نیمهدولتی شکل گرفته که در بخش خصوصی وجود ندارد و نمیتوان ظرفیت بالای این شرکتها را نادیده گرفت.
بهبیاندیگر، ظرفیت دولتی و نیمهدولتی را نمیتوان بهطور کامل کنار گذاشت، اما میتوان در مناقصه و در ابتدای کار، امتیازات ویژهای به بخش خصوصی واقعی داد.
نماینده وزیر نفت سه پیشنهاد مشخص ارائه داد.
او گفت: نخست اینکه حوزههای خاص فعلاً از این بحث جدا شود؛ دوم اینکه ارزیابی و امتیاز خاصی به بخش خصوصی واقعی داده شود و سوم اینکه حداقلهای ذکرشده در پیشنهاد افزایش یابد و برای مثال، تعداد پنج شرکت به ۱۰ شرکت افزایش پیدا کند.
نمایندگان بخش خصوصی اظهار کردند: در حوزههای عام باید قواعد با حوزههای خاص متفاوت باشد؛ بهگونهای که در حوزههای عام باید تمرکز بر بخش خصوصی باشد، اما در حوزههای خاص مانند اکتشاف و حفاری که نمیتوان همان قواعد حوزههای عام مانند پلسازی و راهسازی را اعمال کرد، باید اولویت را به شرکتهای توانمند غیرخصوصی داد.
نماینده وزارت بهداشت نیز درباره افزایش مشارکت بخش خصوصی در پروژههای این حوزه گفت: در حوزه بهداشت، شرکتهای نظامی نیز در پروژهها شرکت میکنند و برخی فرصتها و ظرفیتهایی دارند، هرچند ممکن است برخی از آنها عملکرد خوبی نداشته باشند.
عمده پروژهها نیز با ترک تشریفات انجام میشود و اصلاً به مرحله مناقصه نمیرسد.
این شرکتها به دلایلی در مناقصات موفق نمیشوند و بیشتر ترک مناقصه میگیرند.
او افزود: برای افزایش مشارکت بخش خصوصی واقعی، ابتدا باید به این سمت برویم که اگر سازمانی میخواهد پروژهای را با ترک تشریفات به یک مجموعه دولتی واگذار کند، برای این تصمیم طرح توجیهی داشته باشد.
او ادامه داد: قانون این اجازه را داده است که دستگاهها با دلایل و توجیهاتی که دارند، پروژه را با ترک تشریفات واگذار کنند.
در آییننامه ترک تشریفات باید پیشبینی شود که مرجعی این تصمیم را تصویب کند یا در کشف قیمت، ملاکهایی در نظر گرفته شود.
در بحث رقابت نیز شرکتهای دولتی قادر به رقابت با بخش خصوصی نیستند.
اگر قرار است وارد بحث مناقصه شویم، باید تمرکز بیشتری بر موضوع ترک تشریفات داشته باشیم؛ چراکه در قانون مناقصات، بحث ترک تشریفات نیز دیده شده است.
نماینده قوه قضاییه گفت: در اصل ۴۴ ما مکلف به حمایت از بخش خصوصی و تقویت آن هستیم و اگر قوانینی نیز در این حوزه وضع میشود، باید با نگاه حمایت از بخش خصوصی باشد.
او ادامه داد: با پیشنهاد ارائهشده موافق نیستم؛ اما با اصلاح ماده ۱۰ با توجه به تقویت مشارکت بخش خصوصی موافقم تا بتوانیم شرایط بخش خصوصی واقعی را در همین ماده احیا کنیم.
ما نیز آمادگی داریم پیشنهاد خود را ارائه کنیم.
نماینده معاونت حقوقی ریاست جمهوری نیز اظهار داشت: در ماده ۶ ما صرفاً شرکتهای غیردولتی را داریم.
اینکه بخش خصوصی چگونه احراز شود، مشکل جدیدی ایجاد میکند.
بنابراین دو موضوع مطرح است؛ نخست احراز و دوم مناقصه که اکنون مورد بحث است.
او افزود: اینکه بخواهیم با یک مقرره، دامنه ماده را محدود کنیم، خلاف اصل ۴۴ است.
نکته دیگر اینکه در همان ماده ۶، شورای رقابت مسئول دریافت گزارش از دستگاهها درباره میزان ورود به حوزههای بخش خصوصی و نقض قانون است.
باید از شورا گزارش بگیریم.
او ادامه داد: مشکل صرفاً با وارد کردن یک کلمه «بخش خصوصی» به قانون حل نمیشود و بازهم مجبوریم از بازرسی و سایر مراجع کمک بگیریم.
اگر پیشنهاد فعلی بخواهد تصویب شود، ممکن است خودش یک مشکل جدید ایجاد کند.
یکی از فعالان بخش خصوصی گفت: در ابتدای کار باید منافع کشور مدنظر قرار بگیرد تا مشکل حل شود.
اینکه شرکت غیرخصوصی بنا بر ظرفیتهایی که در اختیار دارد وارد میدان شود و بخش خصوصی کنار برود، باعث میشود بخش خصوصی هیچگاه توان ورود پیدا نکند.
او پیشنهاد داد: اتاق ایران میتواند برای شرکتها گواهی بخش خصوصی صادر کند و این موضوع میتواند بسیاری از مشکلات را حل کند.
اتاق تعاون و اتاق اصناف نیز میتوانند به همین شیوه عمل کنند.
یک فعال اقتصادی دیگر نیز با اشاره به اصلاحیه سال ۱۳۹۳ اصل ۴۴ گفت: در ماده ۶ این اصلاحیه آمده است که دستگاهها موظف هستند هر ۶ ماه یکبار فهرست شرکتهایی را که مالک آنها هستند یا در آنها سهام دارند، اعلام کنند.
اگر دستگاهها در این مورد تخلف کردند، نباید به سمت ایجاد تالی فاسد حرکت کنیم.
در همین اصلاحیه، شرکتها مجاز هستند شرکت تأسیس کنند، اما برای واگذاری آن بازه زمانی مشخص شده است.
یکی از نمایندگان دولت پیشنهاد کرد: اعلام شود که در شرایط برابر، اولویت با بخش خصوصی باشد.
یک نماینده بخش خصوصی درباره هزینه نهایی پروژهها گفت: بخش خصوصی تا ۲۵ درصد بالاتر از قرارداد میتواند دریافت کند، اما شرکتهای دولتی و شبهدولتی در ابرپروژهها تا چند برابر این میزان دریافت میکنند.
او افزود: در قوانین مصوب، بارها به دستگاهها اعلام شده است که در فرصتهای مقرر، مالکیت خود را در بنگاهها به زیر ۴۰ درصد برسانند، اما این موضوع اجرا نشده است.
این در حالی است که مدیران مجموعه مسئولیت داشتهاند و حتی شخص وزیر نیز مسئول بوده است.
اصلاح پیشنهاد بهجای حذف هدف
محمد اسکندری، مدیر دبیرخانه شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی در جمعبندی نشست گفت: همه موافق هستند که اشکالی وجود دارد و همه نیز موافقاند که باید به بخش خصوصی توجه ویژهتری شود.
نباید از ظرفیت بخش خصوصی بترسیم و باید وظیفه و ظرفیت این بخش را جدیتر بگیریم.
او افزود: با ماده پیشنهادی موافقت زیادی وجود نداشت، اما پیشنهادهایی مطرح شد که بخش اصلی آنها به اصلاح آییننامه مربوط میشود.
اسکندری ادامه داد: میتوان کمیتهای ذیل این کارگروه تشکیل داد تا متن اصلاحی را پیشنویس کند و مواردی را که از نظر قانونی در جلسه مطرح شد، در آییننامه بگنجاند و پیشنهاد را بازنگری کند.
او تأکید کرد: باید روی مسالهای که مطرح شده تمرکز شود و با انعطاف بیشتری به موضوع نگاه کنیم.
اسکندری همچنین گفت: در جلسه بعد از شورای رقابت نیز دعوت خواهد شد.
او در پایان، پیگیری اجرای ماده ۶ را نیز ضروری دانست و گفت: باید مشخص شود این ماده تا چه اندازه اجرا شده است، گزارش اجرای آن را دریافت کنیم و موضوع را به سازمان بازرسی و قوه قضاییه نیز ارجاع دهیم.
او تأکید کرد: جلسه باید تکرار شود و متن بازنگری شده، با پیشنهادهای صریحتر و دقیقتر و با توجه به نکات مطرحشده، در دستور کار قرار گیرد.